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地方人大常委会发展历程中重大事件点评(之二)

[日期:2012-04-18] 来源:人民网-中国人大新闻网  作者:程湘清 [字体: ]
事件回放:

  1987年11月,辽宁省人大常委会制定了《辽宁省地方各级人大常委会司法工作的暂行规定》,率先对个案监督作了规定,于1988年1月1日起实行。该法规共20条,其中第十三条规定“地方各级人民代表大会常务委员会根据监督司法工作的需要,必要时可以调阅本级司法机关已经结案的案卷材料;听取本级司法机关对常务委员会交办案件处理情况的汇报。” 第十四条规定“地方各级人民代表大会常务委员会受理公民对本级司法机关及其工作人员违法失职行为的申诉和控告。受理公民申诉控告的范围是当事人不服司法机关已经结案的决定、裁定、判决或者司法机关不在规定期限内结案的案件。地方各级人民代表大会常务委员会接到公民的申诉和控告,应将依法受理或不受理的意见通知申诉控告人。”第十五条规定“地方各级人民代表大会常务委员会对公民的申诉控告,根据情况作以下处理:(一)一般申诉控告案件由常务委员会工作部门转交有关司法机关或监察机关处理,并由承办机关及时把处理的情况和结果答复申诉控告人。(二)重大申诉控告案件,由主任会议或专门委员会责成有关司法机关调查处理,并在三个月内向人民代表大会常务委员会报告结果。构成犯罪的,交人民检察院依法进行检察,并报告结果。(三)控告司法机关负责人的案件,由主任会议或专门委员会提出意见,报告常务委员会决定所应采取的调查或处理方式。”等等。这些内容都比较明确地规定了个案监督的做法。

  之后,广东、江苏两省专门制定了“个案监督”的地方性法规;四川、重庆等省市制定了“司法案件监督条例”;吉林、湖北、广西、云南等省区制定了“监督司法机关办理案件”或者“对司法机关办理案件实施监督”的地方性法规;辽宁、北京、上海、浙江、新疆等省、自治区、直辖市制定了“监督司法工作条例”,其中规定了“个案监督”的内容;还有一些地方在综合性“监督条例”中规定了“个案监督”。总之,当时各省、自治区、直辖市基本都有了关于个案监督方面的地方性法规。此外,一些市级人大常委会也制定了有关个案监督方面的规定。 八届全国人大常委会还就个案监督立法开展了调研并对有关草案进行了初步审议。

  程湘清点评:

  个案监督,是人大及其常委会受理公民申诉、控告、检举,对司法机关和行政执法机关进行监督的一种方式。但是,在受理申诉、控告、检举中,人大监督要不要涉及“两院”的具体案件,曾有不同看法。我们认为,人大监督“两院”工作,不可能不涉及具体案件,这和“两院”独立行使审判权和检查权并不矛盾。理由是:(1)“两院”独立行使审判权、检查权,其含义是“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但其工作要接受党的领导,接受国家权力机关的制约、干涉和监督。1981年彭真同志在听取民事诉讼法起草小组汇报时曾经对此作过具体解析。(2)检察院组织法规定:“检察委员会实行民主集中制,在检察长主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这说明,人大常委会对于检察院有争议的重大案件是有权过问并加以裁定的。(3)宪法第41条规定,公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。地方组织法第44条在列举县级以上地方各级人大常委会的职权时,也规定其职权之一是“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。而申诉中很多都涉及具体案件。当然人大监督“两院”的工作不能直接处理具体案件,正如七届全国人大二次会议的全国人大常委会工作报告中指出的:“人大在监督法院、检察院的工作时,不直接处理具体案件。如对法院、检察院处理的特别重大案件有意见,可以听取法院、检察院的汇报,也可以依法组织调查,如确属错案,可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”

  怎么样才能做到既涉及具体案件、又不直接处理具体案件呢?许多地方人大常委会进行了研究、探索,有的还制定了相关的地方性法规。其主要经验是:第一,要明确个案监督的目的,并不仅仅是为了纠正某个案件,而是通过个案监督,督促和支持司法机关公正司法,当然这并不意味着可以越俎代庖去代替“两院”去做审判、检察工作。第二,要坚持事后监督的原则。因为监督的一般是被认为违法而又得不到纠正的案件,自然是指审结的案件。案件审结前的程序违法问题,属于法院的可由检察院监督,属于检察院的可由上一级检察院监督,都未得到纠正的等审结后再由人大常委会监督。第

  三,要限定监督的范围。受理申诉、控告、检举主要是三个方面:1.公民(包括法人和其他组织)直接向人大常委会提出的控告、申诉、检举;2.常委会组成人员在会议上依法提出的有关议案;3.代表在人大会上依法提出有关议案或在人代会闭会期间向常委会提出意见和建议。这样个案监督的范围就限定在人大及其常委会职权范围内可以受理的重大违法失职案件。第四,人大及其常委会坚持集体行使职权的原则,专门委员会和有关工作机构可以承办人大及其常委会交付的个案监督的具体事宜,但不能代行人大及其常委会行使监督处置权和决定权。八届全国人大常委会曾就个案监督进行调研,吸收地方人大的上述经验,起草过一个对审判、检察工作中重大违法案件监督的决定(草案),还两次提请常委会会议审议。但因为在一些问题上存在重大分歧没有出台,后来的监督法中也没有对个案监督作出规定。

  从现实情况看,司法不公、司法腐败现象在一些地方还很严重,为了促进公正司法,对“两院”加强监督是至关重要的。在执行监督法过程中,一些地方人大常委会运用听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题,取得较好的监督实效。至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题,从各地的实际做法看,有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构转交“两院”依法处理,并跟踪问效,也是可行的。
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